Op 20 december werden de Europese ministers van Finaciën het eens over de gezamenlijke begrotingsregels. Het voorstel moet tegemoetkomen aan enkele veelgehoorde bezwaren. Maar ook dit voorstel is niet verheven boven post-Keynesiaanse kritiek.
Geplaatst op 9-1-2024.
Ons continent is genoemd naar de prinses Europa. De mythe gaat dat deze prinses tijdens een dag spelen op het strand in de smaak viel bij de oppergod Zeus. Natuurlijk kon Zeus niet zomaar op Europa afstappen — zo’n goddelijke verschijning zou haar alleen maar afschrikken. Hij veranderde zich daarom in een vriendelijke witte stier. Speels klom Europa op de rug van de stier, waarop de stier met haar de zee in rende. Europa kon niet anders dan zich vastklampen aan de stier terwijl die haar ontvoerde.
Ons continent is genoemd naar een Europa die haar vrijheid en soevereiniteit verloor. De wrede ironie is dat ze met de beste bedoelingen vrijwillig op de witte stier klom; de gevolgen daarvan doorzag ze pas te laat.
Tegenwoordig verwijst Europa
toch vooral naar het continent dat zich min of meer verenigd heeft in de Europese
Unie. Maar ook dit Europa beperkt haar eigen vrijheid, haar vermogen om haar toekomst zelf vorm te geven.
Op 20 december bereikten de Europese ministers van Financiën een akkoord over het begrotingsbeleid. De regels van het Stabiliteits- en Groeipact uit 1997 worden gewijzigd. In het oude Pact was vastgelegd dat EU-lidstaten geen begrotingstekort boven de 3% van hun Bruto Binnenlands Product (BBP) mochten hebben, en dat de staatsschuld niet meer dan 60% van het BBP mocht zijn. Landen die toch meer dan 60% staatsschuld hadden, moesten die overtollige schuld jaarlijks met een twintigste afbouwen. Wie zich niet aan de regels hield, kon op boetes rekenen.
Er waren twee problemen met dit Pact. Ten eerste werden de regels nooit afgedwongen. Boetes werden ook na
herhaaldelijke schendingen niet opgelegd. Zo zei Commissievoorzitter Juncker, verantwoordelijk voor de naleving van
deze afspraken, in 2016 dat Frankrijk wegkwam met het overschrijden van de 3%-limiet parce que c’est la France
. Daarmee
bleef het Pact een dode letter.
Het tweede probleem: het Pact was idioot. Het hield geen rekening met de economische situatie waar een land in zat en versterkte daarmee economische conjunctuurcycli. Als in een land de werkloosheid toeneemt, stijgen van nature de overheidsuitgaven (bijvoorbeeld aan uitkeringen) en komen er minder belastinginkomsten binnen. Daardoor neemt het begrotingstekort van dat land toe — maar de overheid dempt de crisis wel. Werklozen vervallen niet direct in armoede en kunnen doorgaan met geld uitgeven om de rest van de economie op gang te houden. Het is daarnaast goed Keynesiaans gebruik om de overheid juist in zo’n periode van onderbesteding extra geld uit te laten geven. Zo stijgt de vraag naar goederen en diensten in de economie, en kunnen de werklozen weer aan de slag.
De begrotingsregels van het Pact maakten deze stabiliserende rol van de overheid aanzienlijk moeilijker. Overheden die geconfronteerd werden met een recessie mochten geen geld uittrekken voor extra investeringen; zij moesten juist bezuinigen om het begrotingstekort of de staatsschuld terug te dringen. Dit verminderde de vraag naar goederen en diensten verder, wat de recessie verdiepte. Bovendien wordt het begrotingstekort uitgedrukt als percentage van het BBP. Dit percentage stijgt dus vanzelf als je beleid voert dat het BBP doet krimpen. Dat maakt het nog eens extra moeilijk om aan de normen te voldoen.
Toch was dit in grote lijnen het beleid in de nasleep van de financiële crisis van 2008. Een recente schatting is dat dit beleid de gemiddelde Europeaan permanent €3000 per jaar armer heeft gemaakt. En dat was nog bij een vrijwillige toepassing van de regels. Gelukkig was het Pact maar een dode letter.
Iedereen was dus ontevreden. De haviken
vonden het stom dat de regels niet werden afgedwongen, de
duiven
vonden de regels zelf stom. Afgelopen april deed de Europese Commissie daarom een voorstel voor een nieuw
begrotingspact. Onder dit voorstel zouden landen met een te hoog tekort of schuld een plan bij de Commissie
in moeten dienen dat beschrijft hoe ze dat in vier jaar denken te repareren. Eventueel zou de periode van vier jaar
opgerekt kunnen worden naar zeven jaar als er voldoende maatregelen worden genomen die de economische groei
verhogen. De 1/20ste regel
uit het huidige Pact zou bovendien worden afgeschaft.
Omdat dit allemaal te vrijblijvend zou klinken voor haviken als de Duitse minister van Financiën Christian Lindner, werd de ondergrens opgenomen dat lidstaten met een begrotingstekort boven de 3% van het BBP dat tekort met gemiddeld een half procentpunt per jaar moesten terugbrengen tijdens de looptijd van hun ingediende plan. Verder zouden de boetes op het niet naleven van de afspraken moeten worden verlaagd, zodat ze voortaan met minder bezwaar uitgedeeld kunnen worden.
Dit voorstel was een vooruitgang ten opzichte van de bestaande regels — als de bestaande regels strikt toegepast zouden worden. Als een lidstaat in een recessie belandt, is het beter om een op maat gesneden pakket samen te stellen dan rücksichtslos boetes op te leggen. Dat staat namelijk toe dat zo’n lidstaat in ieder geval tijdelijk anticyclisch beleid voert. Wat wringt is dat aan het einde van de periode van vier jaar het tekort met twee procentpunt moet zijn afgenomen. De economie kan dus hoogstens even worden gestimuleerd voor de bezuinigingen en belastingverhogingen weer uit de kast worden getrokken. De ondergrens om de haviken te plezieren maakte het dus een verre van perfect voorstel. Bovendien werden de bestaande regels niet afgedwongen, dus in die zin zou dit voorstel een achteruitgang zijn ten opzichte van de reëel bestaande situatie.
Maar ook dit was niet genoeg voor de haviken, Lindner voorop. Hij was sceptisch over de bilaterale
onderhandelingen
tussen Brussel en de lidstaten, en gaf de voorkeur aan strengere, van tevoren vastgelegde
regels — gelijke
behandeling
, zoals hij het noemde. Na een half jaar overleg zijn de ministers van
Financiën het in december eens geworden over de nieuwe regels. Het Commissievoorstel is aangescherpt op drie
punten.
Ten eerste zal de Commissie een netto-uitgavenplafond
per lidstaat vaststellen. Dit plafond
mag maar beperkt worden overschreden: in één jaar met hoogstens 0,3% van het BBP en opgeteld over meerdere
jaren met 0,6 procentpunt. Dit beperkt dus de bewegingsvrijheid van de lidstaten.
Ten tweede mogen landen met een hoge
staatsschuld van meer dan 60% geen hoge
begrotingstekorten hebben.
Voor deze landen geldt geen bovengrens van 3%, maar van 1,5% van het BBP. Het procyclische manco van het originele
Pact wordt hier dus niet verholpen, maar zelfs nog verergerd. Dit betekent wederom minder vrijheid voor de lidstaten
en minder mogelijkheden tot investeringen. Sinds 2000 heeft in een gemiddeld jaar zo’n
40% van de lidstaten een begrotingstekort van ten hoogste 1,5% gehad, maar dat was vooral zo in tijden dat
de economie goed draaide. In de recessies die volgden op de financiële crisis en de coronapandemie was deze norm zo goed als onhaalbaar.
De enige concessie aan landen als Frankrijk is dat de Commissie tot 2027 de rentelasten niet meetelt bij de berekening van het tekort, waardoor de tekorten wat rooskleuriger uitvallen. Deze tijdelijke uitzondering neemt niet weg dat de lidstaten vanaf 2027 met deze strengere regel geconfronteerd worden; de huidige regeringen zijn dan al verdwenen.
Ten derde moeten lidstaten met een hoge
schuld die verplicht gaan reduceren. Landen met een staatsschuld tussen de 60% en 90% van het BBP moeten die met gemiddeld een half procentpunt per jaar gaan terugbrengen over de duur van hun nationale plan. Staatsschulden boven de 90% moeten zelfs met gemiddeld een procentpunt per jaar omlaag. Ongeveer de helft van de lidstaten zal gezien de huidige schuldpercentages aan deze regels moeten voldoen. Dit gaat vooral om de wat grotere lidstaten: driekwart van de Europese economie zal onder dit regime vallen.
Wat is het effect van deze eis tot schuldreductie? Om te beginnen is deze eis niet triviaal: sinds 2000 wist in een gemiddeld jaar nog niet de helft van de Europese landen hun schuldpercentage met minstens een half procentpunt terug te dringen. Het verminderen van dit percentage met minstens een heel procentpunt lukte gemiddeld zo’n 40% van de lidstaten. De meeste lidstaten onder het nieuwe regime zullen een strikter begrotingsbeleid moeten gaan voeren.
De reducties in de schuldpercentages die wel zijn behaald zijn niet alleen toe te schrijven aan het afbetalen van de staatsschuld. Andere belangrijke factoren waren inflatie (die de staatsschulden minder waard maakte) en reële economische groei. Samen maken deze factoren het BBP groter, en daarmee de schuldenlast als percentage van dat BBP kleiner. Zouden we deze effecten wegnemen, dan lijken de nieuwe normen in het licht van de recente geschiedenis zeer lastig haalbaar. Zou in een gemiddeld jaar na 2000 het BBP niet veranderen, dan wist gemiddeld een op de zes lidstaten een schuldreductie van 0,5 procentpunt te halen, en slechts een op de acht een reductie van 1 procentpunt. Het noemereffect
doet er dus zeker toe.
Stel dat we in plaats van het absolute BBP het reële BBP vastzetten, dat wil zeggen: laten we aannemen dat in een gemiddeld jaar na 2000 evenveel goederen en diensten worden geproduceerd als het jaar ervoor, mogelijk wel tegen hogere prijzen. In dit nulgroei-scenario haalde gemiddeld een derde van de lidstaten de 0,5 procentpunt reductie van het schuldpercentage, en een kwart de 1 procentpunt. De rest van de lidstaten zou onder de nieuwe regels — als hun schuld te hoog is — dus moeten bezuinigen op overheidsuitgaven en -investeringen, belastingen moeten verhogen, de reële economie moeten laten groeien, of een combinatie daarvan. Economische groei klinkt daarbij misschien als een aantrekkelijke optie, maar verergert wel de klimaatcrisis — zeker als de ruimte voor investeringen in vergroening tegelijkertijd wordt afgeknepen.
Gegeven deze potentiële nadelen aan de nieuwe begrotingsregels, is het goed om na te gaan wat hun doel eigenlijk is. Welk probleem willen ze voorkomen? Het directe effect is natuurlijk dat de staatsschulden binnen de perken worden gehouden. Dat verkleint het risico op wanbetaling door overheden. Laten we ook niet vergeten dat financiële markten hun vertrouwen in de houdbaarheid van een staatsschuld kunnen verliezen, waarna ze hogere rentes op leningen vragen, en daarmee juist onhoudbaarheid veroorzaken. In zo’n vicieuze cirkel kan het snel gaan.
Een chaotisch faillissement van een overheid dwingt crediteuren niet alleen tot afschrijvingen, maar het kan ook een bredere financiële crisis inluiden. Bovendien krijgen de burgers van een land te maken met een deels niet meer functionerende overheid. Genoeg redenen dus om chaotische faillissementen te vermijden.
Maar zijn er geen andere manieren om wanbetaling te voorkomen? We proberen nu de financiële goden tevreden te stellen door staatsschulden te begrenzen, maar er is geen garantie op succes. Een andere manier om wanbetaling te voorkomen is in theorie simpel: laat de Europese Centrale Bank (ECB) ervoor zorgen dat elke overheid altijd genoeg geld heeft om de rekeningen te betalen. Dan is wanbetaling onmogelijk. In geval van nood kan de ECB altijd nog geld bijdrukken
. (Dit zou in de praktijk niet veel te maken hebben met het fysiek bijdrukken van bankbiljetten, maar het is een goed beeld om in gedachten te houden.)
Ik kan twee bezwaren tegen dit voorstel bedenken. Ten eerste is dit beleid niet toegestaan vanwege artikel 123 van het Europese Werkingsverdrag. Dat artikel verbiedt de ECB om direct overheden te financieren. De ECB mag echter wel staatsschulden opkopen van derde partijen, wat via een omweg hetzelfde effect bereikt. Desondanks zou het juridisch het netste zijn om dit artikel te wijzigen; zo’n bepaling geldt immers ook niet voor andere centrale banken.
Nu is een Europese verdragswijziging in het algemeen een lang proces, en dat zou het op dit punt ook zeker zijn. Het wordt nog een hele kluif om de Europese regeringen en parlementen te overtuigen dit artikel aan te passen omdat — en dit is het tweede bezwaar — het moet voorkomen dat individuele lidstaten onbeperkt een beroep gaan doen op de Europese geldpers. Eindeloos geld zou misschien prettig zijn voor de individuele lidstaat, maar ook de inflatie in heel Europa aanjagen en de waarde van de euro drukken. Duitsland in het bijzonder is getraumatiseerd door de hyperinflatie van 1923. Bij de totstandkoming van de euro is daarom elk gebruik van de geldpers verboden. Dit is een nogal strak keurslijf, maar de geldpers onbeperkt aanzetten is inderdaad zeer onwenselijk.
Ik stel voor om dit bezwaar als volgt af te vangen. We laten de huidige regels die de staatsschuld moeten begrenzen los. In plaats daarvan spreken de Europese overheden af om de inflatie in hun landen onder controle te houden. Zo kan de regel worden opgesteld dat de inflatie in elke lidstaat niet hoger mag zijn dan twee procent, wat overeenkomt met de doelstelling van de ECB. Als de overheid van een lidstaat toch te veel uitgeeft en daarmee de inflatie boven de twee procent opdrijft, zou de ECB kunnen stoppen met het financieren van die overheid. De Europese geldkraan zou voor zo’n land worden dichtgedraaid. Als de overheid dan nog te veel geld uitgeeft en de inflatie aanjaagt, kunnen er ook nog boetes worden opgelegd. (Boetes opleggen terwijl de overheid nog wel onbeperkt gefinancierd wordt door de ECB zou natuurlijk onzinnig zijn.)
Voordeel van dit voorstel is dat we in een klap verlost zijn van het procyclische karakter van de Europese begrotingsregels. Wie eist dat overheden pas op de rem gaan staan als de inflatie te hoog wordt, laat ze ruimte om in tijden van onderbesteding naar eigen inzicht de economie aan te jagen. Het aanpakken van de klimaatcrisis wordt ook makkelijker omdat het voorstel geen direct voordeel verleent aan economische groei, maar wel de investeringen in de groene transitie mogelijk maakt als de productiecapaciteit in een lidstaat dat toelaat. In dit voorstel moet de overheid de economie afremmen als de inflatie boven de twee procent komt, wat direct tegemoetkomt aan het grote bezwaar tegen monetaire financiering. Bovendien mogen individuele lidstaten het monetaire beleid van de ECB niet ondermijnen door veel expansiever beleid te voeren dan andere lidstaten — ze zijn immers gebonden aan hetzelfde doel als de ECB.
En uiteindelijk is dit voorstel ook doelmatiger: voor wie durft is inflatie uiteindelijk het probleem, niet de staatsschuld. Waarom dan niet het eigenlijke probleem aanpakken in plaats van met imperfecte regels te sturen op iets wat er niet werkelijk toe doet?
Door de Europese begrotingen te vormen binnen het relevante kader van inflatie wordt de bewegingsvrijheid van onze overheden maximaal gegarandeerd. En dat is geen overbodige luxe, gezien de uitdagingen waar de Europese landen de komende decennia voor staan. Zonder slagvaardige overheden wordt het onmogelijk voor Europa om deze uitdagingen het hoofd te bieden. En dan komt de zee deze keer naar Europa toe.
